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公路工程监理的前世今生(三)
(2021/6/7)

话题六:关于现代工程监理

记者:凡谈工程监理制必谈菲迪克似乎已成业界惯例,它们存在着紧密联系,也有不同的内容与形式。所以,我们才称前者为“有中国特色的现代工程监理制度”。因此,请您梳理一下两者之间的联系和区别。

周绪利:我们需要关注两个非常有意思的时间节点。一是1909年中山桥记载监理工程者作为工程监理的萌芽,而1913年国际顾问工程师联合会(菲迪克)成立;二是1956年原交通部提出公路工程监理制作为监理制度的肇始,而1957年菲迪克首次发布《土木工程施工合同条款》。

菲迪克也经常是国际顾问工程师联合会发布的土木工程《施工合同条款》的代称,有时称为菲迪克条款。20世纪80年代中后期,我国引进了国际通行的菲迪克条款,并逐步探索建立了具有中国特色的现代工程监理制。

菲迪克条款自1957年首次发布后,分别于1969年、1977年、1987年发布了第二版、第三版、第四版,英文是Conditions of Contract for Work of Civil Engineering Construction(即《土木工程施工合同条款》)。1999年起改为Conditions of Contract for Construction(即《施工合同条款》),适用于由业主设计的建筑和工程项目,俗称“红皮书”;2017年发布第二版,即2017年红皮书。

菲迪克条款的性质是工程合同范本,主要包括通用条款、专用条款编写指南及附件投标书和协议书格式等。由于合同条款的大量内容并有专门的章节涉及合同甲乙双方(业主、承包商)以外的第三方——工程师的权利、义务和职责,即合同的履行要经由工程师参与。因其被世界银行等国际机构广泛采用,在1985年前后引入我国工程项目中予以实行,通过借鉴消化吸收改进提升,从而产生了现代工程监理。需要注意的是,菲迪克本身并没有“监理”的概念,我们称为监理的“工程师”是业主为合同目的而指定作为工程师的人员,监理是否保持作为第三方在不同时期也有不同表述。

随着我国改革开放的不断推进、社会主义市场经济的繁荣发展、现代化管理体系的丰富完善、工程建设规模水平的跨越,形成了有中国特色的现代工程监理制。

从总体上看,菲迪克条款的主体是合同管理,核心是程序,关键是计量支付权和“使工程师满意”原则,而质量、费用、进度及安全、环保等是合同管理的目标。菲迪克条款五条“黄金原则”的第一条是:“合同各方的责任、权利、义务、角色及任务必须在通用条款中予以明确,并符合项目的要求。”依法依规依合同依设计,也应该是工程监理制的第一原则。

首先,相同的是,在合同方面,与菲迪克一脉相承、主体一致,在有中国特色的现代工程监理制中,发布并使用有中国特色的《建设工程施工合同(示范文本)》,包括合同协议书、通用合同条款和专用合同条款三部分,在体系、结构、内容以及表述等方面与菲迪克大同小异,更突出工程质量、安全和环保。从1991年原建设部的示范文本(GF-91-0201),到2007年原建设部等九部委的《标准施工招标文件》,再到2017年住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局联合发布的示范文本(GF-2017-0201),也在不断修订完善。

其次,不同的是,我们建立了以《公路法》《建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产管理条例》等为主线的法律法规体系,依法规定了工程监理制性质定位、责任和义务等重要内容,是非常明确具体的。

再者,不同的是,在规范方面,也就是针对监理工作如何开展,及时制定了国家和行业标准,如1995年4月交通行业标准《公路工程施工监理规范》(JTJ 077-95)、2000年12月国家标准《建设工程监理规范》(GB-50319-2000)等,目前也都有了新版本。

最后,在监理实施方面,我们形成了较大规模的监理队伍,但由于工程行业、专业的不同,具体工作存在一定差异。公路工程监理为适应点多、线长、面广、规模大、投资高、周期长等特点,结合过去延续的长期的工程管理积累的宝贵经验,在工作目标、内容、程序、资料、成效等方面具有自己的特色。

当然,作为已经成熟的完整体系,依法、依规、依合同、依设计是四位一体的,相应原则体现在各自的基础规则中,是互相包含的,都会有具体表述。

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△《菲迪克土木工程施工合同条款》不同版本

记者:有中国特色的现代工程监理,体现在法律法规、标准规范、工程实施等各个方面。我们知道,早期如1992年原交通部《公路工程施工监理办法》也在修订完善中,您就怀着对监理行业的深厚感情参与其中,对质疑甚至歪曲工程监理事业发展的声音表示强烈反对。我们想请您具体谈一下监理法规的发展过程。

周绪利:1953年、1956年的两个《监理办法》直到1990年才废止。但正如江苏省的发展历程,公路工程监理好的经验、做法一直在传承。如改革开放后,1983年2月原交通部《公路工程基本建设管理办法》指出:“施工单位必须做好工程质量监理工作,建立和健全监理机构,配备专职监理人员和必要的检测设备。”《江苏省公路工程技术监理暂行办法》于1985年6月发布,指出“养路大中修工程也可参照使用”。

1985年7月,原交通部发布《公路工程质量监理暂行办法》;1989年4月发布《公路工程施工监理暂行办法》指出:“公路工程施工监理制度,是公路建设管理体制改革的重要内容,是提高投资效益和施工管理水平的有效措施。”

1992年5月,原交通部发布《公路工程施工监理办法》指出目的是:“为加强公路工程质量管理、控制工期和造价,提高投资效益及施工管理水平,完善施工监理制度。”其中,明确了监理组织、职责与权限,提出了“严格监理、热情服务、秉公办事、一丝不苟”的原则。

1997年7月,《公路法》公布,第二十三条规定:“公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。”1997年11月,《建筑法》公布,第三十条规定:“国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”第三十二条规定:“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同,对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面,代表建设单位实施监督。”这标志着国家在法律层面正式确立了工程监理制,统一了工程监理的属性定位、工作依据、主要内容以及强制监理的要求。

2000年1月,国务院《建设工程质量管理条例》明确了必须实行监理的建设工程范围,规定了工程监理单位的质量责任和义务。2003年11月,国务院《建设工程安全生产管理条例》规定了工程监理单位的安全责任。

多年来,以《公路法》有关各项规定为主线的规章制度、标准体系不断丰富完善,为规范公路建设管理及工程监理提供了基础保障。同时,伴随着公路建设特别是高速公路和农村公路的跨越式发展,工程监理为推动项目管理向专业化、社会化、现代化模式转变,为保障公路建设持续快速发展、保证工程质量安全发挥了重要作用,并取得了良好的经济效益和社会效益。在举世瞩目的特大桥、隧道工程,在绵延起伏的高速公路现场,在偏远僻静的乡村公路工地,监理人都留下了光辉的足迹,绝大多数一线监理人员忠诚履职、任劳任怨。

一些片面的、短视的、利益化甚至另有目的的对工程监理的质疑、歪曲,必须旗帜鲜明地去反对。现代工程监理是社会主义市场经济发展的产物,只能随着市场经济、改革开放而壮大、拓展。这也可以视为市场经济的魅力。

记者:现代工程监理是市场经济发展中一支独特的力量,也需要不断改革完善。在其发展过程中,也会被一定程度地误读。您对此怎么看?

周绪利:我们跟踪分析菲迪克施工合同条款6个主要版本的研究、编制可以看出,变化无处不在,一直不变的是致力于质量、诚信和可持续发展的理念。我们要从国家治理、市场发展、公路建设和事业进步的层面来看工程监理,而不仅从企业、个人利益角度入手。项目建设管理模式在变化,工程监理模式必然要变化。

还记得我们当初明确“监理是商品经济的产物”。中山桥的监理就有外包、有合同;新中国成立之初的公路工程监理制基于包工企业形势而诞生;现代工程监理制则是因为改革开放市场发展的必然产物。随着社会主义市场经济体制的不断完善,政府、社会、市场和自然调节机制在不同时期、不同行业领域会有不同的关系和差异性表现,而工程监理作为市场机制的重要一环,也会有不同的实现方式和模式的调整,需要进一步地走向现代化。

2015年4月,交通运输部发布《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》,很多人只关注了一个词“自管模式”,而忽略了其中有关现代公路工程监理的许多重要总结、新的表述,让人很无语。比如其中说“监理工作是项目建设管理工作的重要组成部分”,强调的就是要坚持和完善工程监理制,更好地发挥监理作用;明确监理定位;明确监理职责和权利;调整完善监理工作机制;引导监理企业和监理从业人员转型发展。

这些都值得我们认真研究、贯彻落实。


话题七:关于工程监理的未来发展

记者:近几年,在某些行业、某些地方、某些人中,取消监理、替代监理、弱化监理、监理完了的声音不时响起。然而,从我国交通基础设施建设的实际需求看,如果没有监理,工程质量和安全必然大打折扣,也有人担忧会“乱成一锅粥”。我们认为,这绝非危言耸听。因此,大家对公路工程监理的未来或出路就显得极为关注,许多有实力的企业纷纷行动,进行改革创新,进一步推进工程监理制向纵深方向发展。

周绪利:多年来,“要不要监理?为什么要监理?为谁监理?谁监理?监理什么?怎么监理?”等,一直是公路工程监理有关研究要回答的基本问题。随着经济社会的发展,工程建设规模、任务、目标的调整,项目管理条件、能力、需求的变化,这些问题的答案不是一成不变的,更不是唯一的,而是呈现多元化、层次化、信息化、现代化等特点……

总的来说,面对未来的工程监理,既有挑战,也是机遇。

尤其进入新时代,我们推进国家治理体系和治理能力现代化,把社会主义制度和市场经济有机结合起来,建设高标准市场体系,建设人民满意、保障有力、世界前列的交通强国,构建现代化工程建设质量管理体系,建设品质工程、平安工程、绿色公路、智慧公路……这些方向、目标已明确。前进的征途上,工程监理绝不会缺席。

公路工程监理的创新发展,并不是制度的问题、方向的问题,更多的是理念的问题、手段的问题。因此,我们要有理论自信、文化自信,细分行业、把握特点、强化手段、避免大而化之,要不断适应项目管理形势和需要,既有高端咨询又有全过程服务,还有现场监管。对公路工程来说,离开了工地现场,监理就成了空中楼阁,当然也绝不再是过去的监工。

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△监理模式关系示意图

记者:采访结束前,我们还想从您个人的角度来审视一下,监理为何受人诟病,并被批评为是“监工”?我们应做哪些方面的反思?

周绪利:监理之所以被批评为“监工”,是因为缺了管理。而之所以缺了管理,是因为监理行业对优秀的管理人才缺乏足够的吸引力,导致管理人才相对匮乏。作为建设行业的一个分支,监理行业的问题有很多外部原因,包括市场博弈的原因、管理理念的原因、作用发挥的原因、手段匮乏的原因等等。然而,究其内在原因,是工程建设相关方对监理逐渐失去信任,最终导致对施工的约束松懈、监理行业公信力下降,陷入发展困境。支付宝之所以能够成功,是通过担保机制解决了买卖双方互不信任的问题;“健康码”获得全国认可,是通过轨迹的透明化解决了社交领域信任难的问题。

监理行业要想走出困境,当务之急也是解决信任问题,而解决信任问题最关键的一把“钥匙”是提高科学监理水平,适用公路工程建设发展,让监理工作变得透明化、信息化和智慧化。

这是一次理念的颠覆,也必将是一次工作方式的革新。监理行业只有自我革命,发展才能回到正确的轨道上来。

记者:2020年初,疫情冲击波及全球,“智慧监理”等在我国交通基础设施建设中的作用更加明显。那么,我们如何进一步借助新技术、新手段等促进监理回归高端呢?

周绪利:这些看似都是老生常谈的话题,题目也都很大,但万变不离其宗,要研究手段的问题,离开科技、仅仅靠人是“老套的监理”,这是不行的。

新时代经济社会,科技创新的核心是信息化、智能化。当前,智慧监理是工程监理手段创新的重要内容。

大家都看到了,疫情防控期间,“健康码”的抗疫方式发挥了重大作用,相比传统的填表式管理,更加真实、高效、便捷。与“健康码”的工作方式类似,智慧监理也是强调工作场景的应用。结合业主单位、施工单位对BIM、GIS和3D/5D技术的应用,通过记录监理人员现场巡视、旁站、抽检等工作轨迹,自动汇总并整理监理工作成果,提炼、分析数据资料,最终为保证工程质量、本质安全和监理决策提供科学依据。

记者:国际化合作在进一步加深,随着这条道路的逐步拓宽,监理应该具备哪些新条件?

周绪利:两个方面。一要培养一支具有综合能力的监理队伍。工程管理需要一批集招标代理、设计、咨询、施工监理、项目管理等专业化咨询服务为一身的高素质监理人才,从而实现工程管理的综合性、跨阶段、一体化,更好地发挥好优势,控制好工作进度,进一步提高工程管理质量,有效规避建设过程中的诸多风险等。这既是行业进步的体现,也是工程建设发展的要求。二要具备信息化工作的能力。科技信息手段促进传统行业创新是社会发展的大趋势,监理行业急需数字化建设,监理人员亟待提升自身信息化工作能力。

我们希望通过信息化管理的手段提升监理工作的及时性、真实性和高效性,从而实现提升交通建设工程本质安全的最终目的。

记者:俗话说,一个篱笆三个桩,一个好汉三个帮。工程监理制的改革与发展不仅仅是监理一方面的事情,它事关行业主管部门、其他建设各方,需要各方互动,齐头并进,才能更好更快地实现“蜕变”。如果仅从监理谈监理,仅指望监理一个方面实现“凤凰涅槃”,其实是很荒唐的想法。我们甚至在某种程度上进入过这种误区或泥潭。您对此如何看?

周绪利:工程监理作为公路工程项目建设管理的重要组成部分,是国家推行的一项基本制度,作用不可替代。

交通运输主管部门和建设各方要共同维护、不断改革完善。如PPP项目中,开明、聪明、务实的业主,会更加重视监理的角色与地位。

我国著名道路工程专家沈金安先生总结京津塘高速公路的成功经验时说,就两个字“认真”,对监理又加两个字就是“认真负责”。当前,对监理企业和监理人员,认真负责、适应形势、提升能力、突出特色、防范风险、创新发展,是我们应该坚持的目标和理念。

历史发展的道路总是有曲有折、有起有伏、有晴有雨,但目标永不变、步伐永向前。

《诗经•周颂•敬之》云:“日监在兹。”意思是说:“时刻在监察之中。”我们有理由相信,只要大家不忘初心、牢记使命、坚定自信、担当作为,推动有中国特色的公路工程监理制不断丰富完善,日监在兹,监理人一定会书写更加辉煌的时代篇章。

来源:《中国交通建设监理》杂志2021年3期


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